调解制度发展进程中的政治动因
武汉大学法学院博士生 冯小光
法律是政治的延续，法律体现的是统治阶级意志，是经济社会的真实写照。相对于其他法律制度而言，调解制度的政治属性更强，调解制度启蒙、创建、发展、完善的整个历程都与党的方针政策、执政理念同步，是为党和国家阶段性中心工作服务的。调解制度既是社会主义法律制度组成部分，也是社会主义政治制度组成部分，具有与时俱进特点。
现代意义上的调解制度起源于中国共产党创立之初的第一次国内革命战争时期，成熟于抗日战争时期，发展于解放战争和新中国成立后，与党的事业发展壮大同步。调解原则也是随着党的工作重心变化而变化，调解制度的第一职能就是服务大局。笔者拟就在中国革命发展不同阶段执政党的执政理念对调解制度创建和发展模式、法律适用原则等产生的影响，谈一点浅见。
从中国革命初期的理论和实践看，调解制度的创立和初步发展始终是作为巩固人民政权的重要执政手段存在和发展的。现代意义上的调解制度源于第一次国内革命战争时期的农民运动。1923年成立的海丰总农会设有仲裁部，是行使调解职能的专门机构，首次出现了现代意义调解制度萌芽。此间，中国共产党成立初期的政治纲领和组织机构尚不成熟，尚无革命根据地独立施政，没有条件创建相对完善的调解制度，但萌芽的革命思潮也催生了调解制度的萌芽。第二次国内革命战争期间，毛泽东创建了中国革命的第一个农村革命根据地——井冈山革命根据地。1931年11月中国共产党在江西瑞金成立了中央工农民主政府，中华苏维埃执行委员会第一次会议就通过《苏维埃地方政府的暂行组织条例》，规定乡苏维埃政权有权解决未涉及犯罪行为的各种争议问题。村苏维埃有权处理“解决各种纠纷，如借贷关系，各种争执”。此阶段调解制度特点是，调解内容不涉及犯罪的民间纠纷；政府调解为主；实行逐级调解制度；调解中遇有重大问题，基层苏维埃有权向司法机关控告。这些调解制度雏形对以后调解制度的建立发展有至关重要的影响。
抗战时期调解制度逐步发展成熟。抗战时期建立的调解制度模式、调解原则更加显现出其受政治动因影响之大。延安时期，在陕甘宁边区和其他解放区逐步建立了议行合一和民主集中制的边区政权机关，审判机关成为在政府领导下的司法机关。延安整风要求政府机关包括司法作风力戒教条主义、主观主义、宗派主义，反对司法八股。人民司法或者说大众司法的理念是贴近群众，解决实际问题，为党的中心工作服务。1944年陕甘宁边区政府主席林伯渠在《关于司法工作》一文中指出，百分之九十以上甚至百分之百的争执，最好都能在村中由人民自己调解解决。调解制度在这一时期逐步发展成熟，调解制度呈现出大众化、法律化趋势。当时确立的调解原则包括自愿、合法、非必经程序；调解的组织形式包括民间自行调解、群众团体调解、法院调解、政府调解；调解方针为“调解为主、判决为辅”。1941年起，各根据地相继颁布了调解条例，其中影响最大的是《陕甘宁边区民刑事件调解条例》。在此期间，刑事案件可以调解，一般包括：一定刑期以下的妨害风化罪、妨害婚姻家庭罪、妨害自由罪、妨害名誉及信用罪、妨害秘密罪、盗窃罪、侵占罪、欺诈背信罪、毁弃损害罪等。多数刑事案件是通过调解解决的，甚至包括人命官司。这一时期司法系统涌现出许多先进人物和以他们名字命名的工作法，像马锡五审判方式、郭德维调解法就是其中的先进典型，适应了当时的政治形势，成为人民司法的时代先锋。在边区大力推行的大众调解传播了政府的政治影响，提高了政府在人民间的威信。在陕甘宁边区和其他根据地推行的大众调解运动的第一动因是为巩固边区政权，进而夺取全国政权；客观上促进了调解法律制度发展，为中国式司法民主创建和完善奠定了基础；有关边区调解的理论与实践深刻阐述了司法与政治、司法与民众之间的关系，现代司法的司法理念、司法制度就是在此基础上发展起来的。总之，边区实行的调解制度是共产党对未来新国家司法制度的探索，是中国化的马克思主义相适应的中国化的司法制度。
新中国成立后，调解原则随着党和国家中心任务不断发展变化，调解制度在政治层面上所处地位和所能发挥职能作用也随之起伏，调解率也是逐步降低到谷底后缓步攀升。调解制度与政治原则的关联依旧紧密，调解作为执政手段的第一责任未发生任何改变。
自新中国成立后到改革开放前的这段时期，司法调解基本贯彻了“审判为主、调解为辅”原则。1958年毛泽东提出了“我们解决民事案件还是马青天那一套好，调查研究，调解为主，就地解决”。1964年司法机关按照毛泽东依靠群众办案的指导思想，又将上述“十二字方针”发展为“依靠群众、调查研究、就地办案、调解为主”的“十六字方针”。1960年谢觉哉同志在《关于司法工作中的几个问题》中，分析了旧社会调解工作与新社会调解工作的本质差异。要求“各级人民法院要派人到调处组织里边亲自去工作一下，从中发现新的东西出来，也许发现出来的，不只是消极地解决他们之间的纠纷，而且是如何积极的发展我们人民之间的关系，发展人民的优良道德等等”。
新中国成立后到改革开放前的这一时期，人民法院按照人民民主专政的政治要求，调动一切积极因素全力投入新中国建设，全面贯彻执行了以调解为主、判决为辅的司法原则。这一时期人民法院一审民事案件调解率为75％－80％之间。
改革开放初期，最高人民法院于1979年颁布实施的《人民法院审判民事案件程序制度的规定》规定，人民法院处理民事案件应当坚持调解为主原则，但不提“判决为辅”。1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》确立的调解原则为“着重调解”。1982年－1990年全国法院一审民事案件调解率平均在70.4％，最高是1986年为73.13％，最低是1990年为62.1％。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》规定：人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。从而确立了自愿、合法的调解原则。此后，特别是人民法院开展审判方式改革后，一审民事案件调解率急剧下降，到2003年一审民事案件调解率降为29.94％。改革核心是转变审判理念，以改革庭审活动为核心，强调“一步到庭，当庭宣判”，由法官调查取证与当事人举证相结合转变为当事人举证为主的“坐堂问案”审判模式。在理论上强调程序的独立价值、程序公正等。庭审中调解时机和环境都未受到法官应有重视，以致法官调解活动已被简略为一句“当事人是否愿意调解”的询问。这些司法改革措施与政治体制、经济体制改革探索同步，但实践证明这些改革措施脱离国情，直接导致“重判轻调”。
2000年后我国改革和发展进入关键时期，党和国家的中心任务由全力发展经济逐步调整为以科学发展观为指导，构建社会主义和谐社会，其宗旨是实现经济、社会、环境的平衡、协调发展。转变经济发展方式，关注民生成为主旋律。2000年后人民法院受理案件数量激增，迫于案件压力，回归传统并探索创新成为全国法院谋求发展出路的主流情势，繁简分流、小额速裁、巡回审判、扩大陪审等人民司法传统审判方式被广泛推崇并迅速取得成效，调解被重新提到议事日程。2003年最高法院将“诉讼调解制度研究”列为当年重点调研课题。2004年，最高法院颁布实施《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》并提出“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的诉讼调解“十六字方针”。此后，人民法院一审民事案件调解率逐年上升，至2005年全国法院受理一审民事案件的调解率已达32.1％，许多基层法院达到70％以上。同期，司法部先后单独或者与最高法院一起颁布实施若干强化人民调解职能的规范性文件，人民调解组织进一步健全，调解成功率不断攀升，人民调解的第一道防线作用逐步恢复。在此基础上，最高法院新一届党组在司法为民工作原则指导下，提出“调解优先、调判结合”诉讼调解原则，积极倡导和参与社会矛盾多元化纠纷解决机制、“诉调对接”机制等，调解在审判工作和政治生活中的地位和作用不断提升。中央有关部门在总结诉讼调解、人民调解成功经验基础上提出了构建由党政职能部门主导和全社会参与的“大调解”格局，司法调解、人民调解、行政调解相互衔接、相互配合，形成组合优势。采取上述措施后，调解率迅速上升。2009年全国法院审结的一审民事案件中，调解和调撤结案359.3万件，占62％，同比2008年上升3.1个百分点。
在线客服