调解率与调解自动履行率应当并重
——浙江省衢州市中级人民法院关于民事调解案件申请执行情况的调研报告
调解和裁判是人民法院处理民商事案件的两种重要途径。相较于裁判的刚性，调解更趋温和，有利于化解矛盾、定纷止争；有利于减少诉累，节约诉讼成本；有利于提高当事人自动履行率，减少执行压力，是实现审判社会效果与法律效果统一、缓解涉诉信访压力的重要途径。然而，实践中调解案件的自动履行情况并不理想，很多调解案件的当事人向法院申请强制执行，甚至有不满调解而要求再审或信访的。这种现象引起了高层领导的关注与重视，王胜俊院长在浙江法院调研时强调：“要完善调解工作的考评体系，不仅要考察调解率，还要考察调解案件自动履行率和调解信访率；不仅要考察调解案件的数量，还要考察调解的法律效果和社会效果，防止片面追求调解率。”为此，衢州中院组成课题组，对全市法院民事调解案件申请执行情况进行调研，以期发现问题，改进工作，提高调解案件质量，充分发挥诉讼调解定纷止争、案结事了的优势。
民事调解案件申请执行的基本情况
（一）民事调解率保持平稳，调解仍是民事案件主要的结案方式之一
随着全市法院民事案件数量的增加，调解案件也在不断增多，调解在化解矛盾、解决纠纷方面的作用较为突出。2007年至2010年6月，全市法院共审结民事案件54601件，其中调解结案17864件，平均调解率为32.7%；判决23985件，平均判决率为43.9%。判决率总体上高于调解率，调解率保持平稳，始终维持在30%至34%之间，最高为2008年的33.77%，最低为2007年的30.22%，调判比例变化不大。
（二）各基层法院调解申请执行率低于判决申请执行率，但有逐年升高趋势，调解案件自动履行情况并不理想（见图一、图二）
从图一、图二可以看出，近几年全市法院无论是判决案件还是调解案件，申请执行率都比较高，除柯城法院、开化法院个别年份出现民事调解申请执行率高于民事判决申请执行率外，各基层法院民事调解申请执行率总体上低于民事判决申请执行率，调解案件进入执行程序的数量远少于判决案件。由此可见，调解对于平息纠纷、化解矛盾确实起到了一定作用，调解案件自动履行情况优于判决案件。然而从图上也可看出，各基层法院的民事调解申请执行率在逐年上升，近两年更是呈大幅攀升。除江山法院外，调解案件申请执行的比率较高，2009年6个基层法院有4个民事调解申请执行率高于50%，今年上半年已有5个超过50%，平均申请执行率为65%，最高达80%。可见，各基层法院民事调解案件的自动履行情况不够理想。
中院一审民事调解案件申请执行比率较高，且高于判决申请执行率（见表一）
相较于基层法院，中院一审的民事案件比较少，2007年至2010年6月一审民事案件调解、判决的案件分别为102和101件，远少于基层法院。案件虽然不多，但是申请执行的比率相对较高，2007年以来平均调解申请执行率和判决执行率分别达到85.29%、69.31%，前者比后者平均高出近16个百分点。
调解案件执行难度大
通常情况下，调解案件进入执行程序后，被执行人对调解结果不会有太多异议，抵触相对较小。但从调研情况看，许多调解案件在进入执行程序后，义务人仍然会采取各种方式逃避和规避执行，从而使自己的诉讼利益最大化。另外，相比较判决案件，调解案件在诉讼阶段采取保全措施的比较少，进入执行程序后，执行难度更大。一些执行法官反映，调解案件一旦进入执行程序，难度较大，处理起来非常棘手。以市中院为例，2007年以来共受理申请执行的调解案件有87件，最后执行完毕的仅24件，执结率为27.59%，有70%的调解案件申请执行后未能执结。
调解案件进入执行程序后容易引发当事人不满
调解案件的申请执行人对执行结果的心理预期比判决案件的当事人要高。特别是有些案件在调解过程中，申请人基于对法官、法院以及对方当事人的信任，已经作出较大让步，如若不能自动履行则难免会把情绪带到执行中来，如果再要求其让渡权利，就不可避免会指责法院办案不力，甚至认为法院调解不当或调解有误，进而引起信访、申诉，当事人之间普通的民事纠纷演变成当事人和法院的矛盾。
民事调解申请执行率高的原因分析
民事调解案件申请执行率高和民事调解自动履行率低是一个问题的两个方面，分析调解案件申请执行率偏高也就是分析民事调解为何不能自动履行。主要有以下三个方面：
（一）当事人方面的原因
一是有的当事人漠视法律责任，抗拒履行。通过对民事调解案件履行情况的调研发现，一些调解案件当事人缺乏诚信意识，无视法律规定和生效裁判的权威性，挖空心思逃避债务，采取能拖则拖、能躲则躲、能赖则赖的态度，不到万不得已绝不履行。有的义务人为逃避债务，与他人恶意串通，搞假破产、假抵押等手段，将财产通过虚假的经济往来予以转移，谎称无财产可履行，甚至举家迁移、逃匿。
二是有的当事人视调解为一种诉讼策略，以逃避责任。通常来讲，为达成调解协议，权利人会做出一定的让步，若调解不成，法院径行判决，义务人就难以得到这种利益。于是，一些当事人将调解作为一种诉讼技巧，利用调解使权利人让渡权利，实际上并无履行诚意，一旦调解协议达成，首先想到的并不是履行自己的承诺，而是企图在执行中进一步讨价还价，要求债权人再放弃部分债权，否则就以各种理由拖延。还有些当事人则把调解当作一种权宜之计，利用调解拖延时间，藏匿、转移、变卖财产，规避义务。更有一些当事人，为逃避和第三人之间的债务，进行虚假诉讼，以快速调解的方式制造虚假的债务或将财产转移至他人名下，逃避对合法债权的履行。以上种种，调解已变成了当事人逃避责任，获取不当利益的手段。
三是有的当事人缺乏实际履行能力，客观上履行不能。调解案件中不乏出现以下情况：当事人愿意承担责任，但基于经济能力的限制无法履行；或者明知自己无履行能力，但为了摆脱债权人的纠缠，同意调解，借以拖延履行时间；也有的是连环债务纠纷，债务人因受骗等陷入危机而无法履行。虽然当事人没有履行能力，但不等于权利人会就此放弃债权，反而担心若不及时采取措施，会被其他债权人抢先申请执行，故一般还是会向法院申请执行。调研中了解到，申请执行的调解案件中有很大一部分是借贷案件，调解义务人虽然接受调解，但履行情况比较差。市中院2007年以来共调解一审民事案件102件，申请执行的有87件，其中借贷案件64件，占到73.56%。这些调解借贷案件的当事人很多已负债累累，根本没有履行能力，纵然调解也是“空调”。
（二）调解机制方面的原因
调解之目的在于化解纠纷，案件调解并不等于事情解决。目前，调解工作机制中存在一些不够完善的地方，过于强调调解的表面形式而忽视问题的实际解决。主要有：
一是过分强调结案，忽视对案件事实的查明和矛盾的化解。相对于判决来讲，调解对事实部分的认定没有严格要求。调研发现，不少法官迫于办案压力，只要当事人同意调解，案件就算了结了，对案件事实以及当事人之间矛盾的缓解，不做过多关注。如有法官反映，“现在案子这么多，一个案子调解了，下一个又来了，哪顾得上当事人之间还有什么情绪啊。”案多人少压力确实存在，但过分强调结案，对案件的来龙去脉不清楚，对当事人间的纠纷不化解，调解数量上去了，质量却下来了。一旦当事人对调解结果有什么不满，很容易反悔，势必影响调解协议的履行。
二是过分强调调解协议的达成，忽视合法性审查。调解协议虽是由当事人自愿达成，但法官作为主持方仍需对调解协议的合法性进行审查，以确保当事人调解协议的达成是自愿、真实、有效的。然而调研中发现，只要当事人双方能达成调解协议，法官往往会忽视合法性审查，对双方是否存在真实的债权债务，接受调解是否真实、自愿，调解协议的内容是否符合法律规定、是否有损国家或者他人的合法权益等事项缺乏详细审查。如有的貌似合法债权，实为赌债，当事人向法院起诉要求被告偿还，被告或者害怕对方报复，或者觉得赌债也是要偿还的，与原告达成偿还债务的调解协议。此时审判人员若单凭当事人的意愿同意调解，那么显然有悖法律规定。这种过分注重当事人表面意愿，忽视调解协议合法性审查的行为，很可能导致虚假调解、违法调解，影响人民法院调解书的权威性，降低当事人对调解书的认同感，最终的结果只能有碍调解案件的自动履行。
三是过分相信当事人的承诺，忽视案件的实际履行。调研发现，一些法官在主持调解时，很注重做当事人思想工作，这对促成调解是有利的，但容易过分相信当事人的承诺，对案件能否履行缺乏预见性，很少采取保全措施，调解后也缺乏相应的督促履行机制约束当事人遵守协议。采取保全措施或惩罚性条款或许会导致义务人不愿意接受调解，增加调解难度，但若不采取必要的督促履行措施，义务人在不受制约的情况下，基于利益的考虑以及诚信的缺失，很容易漠视履行义务。
（三）法官自身方面的原因
近年来，各级法院高度重视调解工作，调解指导原则也由当初的“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”发展成了“调解优先，调判结合”。重视调解本身没什么问题，但不少法官调解思路存在偏差，盲目追求调解率，偏离了化解矛盾、定纷止争的初衷。
一是有的法官为规避办案风险，“不遗余力”促调解。和判决相比，调解方式灵活多样，程序相对简便，对案件的定性、证据的判断、法律的适用要求不高，调解书的制作也相对简单，且调解书一旦送达，即发生法律效力，不存在上诉、
改判或者发回重审等问题，工作压力相对较小。当前，法院维稳压力较大，如果当事人涉诉信访，法官要承担相应的风险和责任。而调解是基于当事人的意愿做出的，申诉、信访的可能性比较小，即使当事人提起申诉，法官也可以其自愿接受调解为由推脱责任。如此，不能避免某些法官为图省事，少担风险，在证据不足、事实不清、责任不明的情况下，极力促使当事人同意调解。
二是有的法官为应对绩效考核，刻意追求高调解率。目前，全市两级法院都将民事案件调解率、上诉率、改判率、发回率列入绩效考核标准，通过这些数据考核法官业绩。这种考核体系增加了法官在个案中的个人利益，一旦调解率下降，个人利益就会受影响（失去评奖、评优甚至升迁的机会），不可避免的会出现一些法官为了追求“漂亮”的调解率，千方百计做当事人工作以促成调解。这种单纯追求调解率的行为，很有可能会引发办案粗糙，甚至出现以劝压调、以拖压调、以诱压调、以判迫调的现象。在这种情况下，调解协议的达成并不能体现双方当事人的真实意愿，虽然案件在审理程序上终结了，但基于对法官的不信任以及对调解结果的不满意、不信服，当事人反而会拒绝履行。
降低民事调解申请执行率的对策和建议
（一）坚持三项原则
一是公平、公正原则。法治的最高原则是公平正义，当事人接受调解，很大程度是基于对公平、公正的信赖。而司法中立是公平解决纠纷的前提，如此方能得到当事人的认可。因此，审判人员要秉持公心，坚持中立，保持客观，是否调解应以当事人利益为考量，坚持以理服人，以法动人，以情感人，用自己的真心、诚心去赢得当事人的信赖与尊重，确保调解的公平与公正。
二是依法调解原则。调解必须坚持以事实为根据，以法律为准绳。对法官来讲，主持调解要遵循民事诉讼法的规定，对法律禁止调解的事项不能随意调解，更不能为促成调解故意给当事人制造压力，勉强调解。同时要保证调解书的制作质量，不要因为调解事项书写不明或撰写错误，给当事人履行带来麻烦。对已经发生法律效力的调解书，发现错误要及时纠正。另外，对当事人来讲，要遵循法律规定，不能进行恶意调解，逃避债务，损害国家或第三人的合法权利，如出现这种情况，人民法院应当进行严格审查，加以排除。
三是自愿调解原则。自愿原则是调解与判决的最主要区别，当事人有权处分自己的权利，是否接受调解，应听其自愿。因此，法官在主持调解时要防止以劝压调、以拖压调、以诱压调、以判迫调、久调不决现象的发生。为保证调解的真实性，在调解程序的启动和终止上尤其要尊重当事人的意愿。调解程序的启动要得到当事人双方的同意，如有一方不同意调解，法院都不得进行调解。在调解书送达前，如有一方提出终止调解的，法官应立即终止调解程序，不得拖延，更不得以任何形式直接和变相地向当事人一方或双方施加压力，迫使其接受调解。此外，调解方案的提出以及调解协议的达成，应由当事人自己决定，法官不能采取与当事人讨价还价、哄骗、言语威胁等方式促使当事人接受调解，这些做法不仅违背了自愿原则，也有损法官的独立和公正。
（二）建立和完善四项制度
一是调执兼顾。调解时，承办法官要充分考虑调解协议存在履行的可能性或存在的风险，提前加以防范，减少或者避免案件进入执行程序，牢固树立法院工作一盘棋的思路，最大限度地降低调解申请执行率。在制作调解书时，对履行期限、金额、诉讼费用等表述必须清楚、明白、一目了然，杜绝歧义，防止调解书的文字错误给履行带来不必要的困难。对小标的额案件，法官应说服当事人即时履行或者在调解书送达前支付一定款项，杜绝恶意赖账。甚至可以规定，标的额在一万元以下的调解案件，除特别情况外，履行完毕后才能送达调解书。对经调解当事人撤诉的案件，如有履行内容的，尽量等当事人履行和解协议后，下达撤诉裁定书，无需执行。
二是建立担保履行制度。法官在引导当事人签订调解协议时，必须向当事人充分释明签订调解协议的法律后果，对不能当庭履行的，可根据需要在履约条款或补充协议上设立担保履行条款，对不按协议履行给付义务的一方作出必要的惩罚性规定。数额较大的案件，调解前当事人申请财产保全的，要依法进行保全。调解确定分期履行的，对履行方履行第一期义务后，要求解除财产保全的，原则上不予准许，除非有相当的财产作担保。当然担保履行条款的设立要适度，可以参照省高级人民法院2010年7月出台的《关于在民事调解书中引导当事人设立督促履行、担保履行条款的指导意见》。
三是完善考核机制。当前的绩效考核体系，注重对调撤率的考核，容易引导审判人员片面追求高解调率。因此，要增加对调解案件自动履行情况以及申请执行情况的考核，将调解案件当庭履行率、自动履行率、申请执行率、财产保全率、债务担保率等纳入考核框架内，增强审判人员在调解过程中的责任意识和全局意识，缓解调解当事人申请执行的压力。
四是建立调解跟踪机制。今年1至9月，我院法官吴超英审结118件案件，调解60件，撤诉54件，申请执行的调解案件7件，调解申请执行率为11.66%，远远低于平均水平。他强调案件调解后，调解法官不能就此认为工作结束，还要继续跟踪、关注义务人是否履行，因为承办法官对具体案件清楚，容易说服当事人履行义务。具体可以通过打电话询问、走访、谈话等方式及时向当事人了解履行情况，也可以联系、询问代理人，让其出面督促当事人履行。另外，二审调解案件，二审法官要及时与一审法官沟通，将调解结果和履行期限、金额等及时告知一审承办法官，一审法官也应将当事人的履约情况反馈给二审法官，形成联动机制，确保调解案件能自觉履行。必要时，承办法官要查询不能履行调解书的主、客观原因，有所区分，如果义务人故意不履行或者拖延履行，要告知利弊，让其明了不履行的法律后果；如果因误解或客观原因导致不能履行，调解法官可向权利人或申请执行人释明，化解因不履行造成的矛盾；如果发现当事人之间缺乏信任和沟通，则要做好协调工作，排除履行障碍。
在线客服