法律法规

2014年10月31日  中国青年网  佟丽华

2010年8月，佟丽华赴墨西哥城参加“世界青少年立法论坛”。 佟丽华供图

中国青年网北京10月31日电（记者 李晗） 在深耕公益法律服务15年后，佟丽华作为唯一律师界代表列席十八届四中全会，并在分组讨论中向中共中央政治局常委、中央纪律检查委员会书记王岐山阐述了他对依法治国的建言。

佟丽华在发言中分析了儿童遭遇家庭暴力等三个立法领域的例子，提出完善的立法是贯彻依法治国的前提。面对当下儿童保护的现状，他建议政府在民政部下设立政府儿童工作办公室，以明确未成年人保护的国家责任，从而让法律成为儿童自觉的信仰。

“孩子发现法律能保护他了，他才会真正从内心相信法律。”佟丽华说。

避免立法道德化才能树立法治权威

中国青年网：您在会上发言时，谈到过未成年人保护的内容吗？

佟丽华：凭这些年来的经验和研究，我有一个非常深的感受，就是立法是依法治国的基础，没有好的立法，可能党和政府的领导在忙，政府的官员在忙，司法人员都在加班加点，国家可能也投了很多钱，但解决问题的效果未必好，群众也不一定满意。所以我说，现在提全面深化依法治国，必须重视立法质量的问题。

在王岐山书记参加我所在小组讨论的时候，我举了三个领域的例子来说明它的重要性，其中我说的第一个就是未成年人保护。

我的基本的观点是，现在的未成年人保护还存在很多问题。比如，我们统计了六年以来媒体报道的家庭暴力案件，总共大概近700件，其中有一半是被打死的，还有部分案件手段特别残忍，针扎、拔手指甲等等。家庭暴力的案件造成特别严重的后果，媒体报道我们才了解，问题是媒体没有报道，没死没残以前能防止案件发生吗？我在这个领域工作了十五年，我非常明确的说，我了解案件的情况，也了解立法的情况，当前从制度上无法预防类似的案件。

为什么在2004年到2006年修改未成年人保护法？就是想要解决现实问题。而我现在说的这些问题那时候有吗？那个时候都有。

也就是说当年修法的时候我们都已经面临这些现实问题，并且在当年的法律草案中都提出了针对这些问题的解决办法，但是最后法律修订，依然不具备可操作性。所以说，现在面临的问题还是十年以前的问题，还是法律不具备可操作性。

所以，围绕这个问题我谈到法律道德化。在我看来法律和道德应该是相辅相成，法律是社会的底线，违反了法律必须受到惩罚。那么问题是，如果法律道德化，底线就会被突破，人们就会藐视法律，法律的权威就会丧失。

所以我说，以未成年人保护为例，我们必须高度重视立法质量问题。

中国青年网：您感觉王岐山书记以及与会代表们受到触动了吗？

佟丽华：当时我在讲的时候，无论是王岐山书记还是其他参会人员都听得非常认真。在过后的互动过程中，王岐山书记对我的发言非常肯定，他最后说了一句话：“我今天认识了一位新人。”另外，包括北京市委的领导、其他很多参会领导也对我的发言给予了充分的肯定。

儿童保护亟需顶层设计，提议在民政部下设立政府儿童工作办公室

中国青年网：在提高立法质量方面，《决定》提出一方面在全国人大常委会设置专职常委，另一方面请第三方机构参与到立法中来，目前第三方机构参与立法是什么现状？

佟丽华：2004年，未成年人保护法修改，全国人大常委会委托团中央起草，团中央委托我们来起草，这其实就是第三方参与。

但是在未成年人保护领域，提高立法质量的关键已不是技术问题，而是国家意志以及需要国家的顶层设计。也就是说，国家愿意在多大的范围内为孩子承担责任？这个责任不是口号，而是具体的制度设计。

我们未成年人保护的工作，目前零散的分布在不同的部门，即使在同一部门内部，与儿童相关的工作也分散在不同的司局。国务院似乎设置了很多协调机制，拐卖儿童的问题有部级联席会议办公室，归公安部的打拐办；流浪儿童救助也有部级联席会议办公室，设在民政部；还有一些校车办等类似机制。看起来，我们成立了很多部际联席协调机制，想要协调解决问题，但每个机制协调的都是一些小问题，简单的说就是“头痛医头，脚痛医脚”，没有一个顶层制度的规划。

从国务院的角度来说，应该建立一个未成年人保护的综合机制。代表国务院，健全完善儿童保护制度、监督执行、开展工作。我们现在有一个国务院的妇女儿童工作委员会，但办公室设在妇联，而且人员少、权责不够明确。所以我提出，政府应该设立一个保护未成年人权益的综合部门。

理想的情况是，国务院设立儿童（或未成年人）工作委员会，把目前国务院针对儿童的各种部际会议联席机制统一起来，办公室设在民政部，民政部内部统一职权，设一个未成年人工作部门，最好是副部级，司局级也可，这是非常必要的。其实不需要增加多少编制，只要集中力量，这件事情就可以办好。

从综合的顶层制度设计来说，少年司法是一块，政府责任是一块，政府一定要有综合的未成年人工作部门，否则零散的、碎片化的工作方式，根本不足以解决现实问题。

而且，这个问题是不能等着政府去做的，如果全国人大常委会进行了立法，明确了这样的机制，进行了设计，那问题就迎刃而解。所以在未成年人保护领域，缺的不是第三方机制，而是鲜明的国家意志与国家顶层制度设计。

探索设立跨区域法院，是建立少年法院的最好契机

中国青年网：《决定》还在司法制度改革方面提出了具体的举措，您认为这对于我国少年司法制度的完善有何影响？

佟丽华：今年是法院系统推动少年法庭建设三十年。1984年，上海市长宁区开始尝试建设少年法庭，迄今为止，全国法院系统培养了一批非常专业的少年法庭的法官，对维护孩子们的权益发挥了非常大的作用。

这次《决定》提出探索设立跨区域的法院、检察院，我就呼吁应该建立跨区域的少年法院，集中处理未成年人案件。以北京为例，现在北京有三个中院，每个中院负责5个左右区县法院案件的二审，就是说可以将5个左右区县法院的少年法庭的工作，合并为一个少年法院。

现在要探索跨区域的法院、检察院，我认为从建立跨区域的少年法院上着手，是特别好的尝试，在专业化的领域上进行尝试。

几年前，在洛阳市检察院，就曾经把各个区县办理的未成年人案件集中到一家检察院办理，取得了非常好的效果。

所以，四中全会决定公布探索设立跨区域的法院、检察院，我认为现在完全到了设立跨区域的少年法院的时候了，少年法院建立后，检察院工作就可以同步跟上。

中国青年网：本次《决定》还提出将法律知识送入小学生课堂，您怎么看？

佟丽华：在未成年人保护领域，有一个观念我一直强调，就是从小就要培养孩子的法律意识，从孩子的角度来说，需要学会遵守法律、怎样使用法律，遇到矛盾纠纷的时候依法来解决，不要去违法犯罪。《决定》提出，要把法律常识课送入中小学课堂，我认为是非常必要的。

从国家的角度来看，孩子非常弱小，他的权利容易受到伤害，这种伤害有时候来自社会、有时候来自家庭。当一个孩子所受的伤害来自家庭怎么办？比如，一个7、8岁的孩子持续受到父母的虐待，如果法律不能发挥作用，那么他能相信法律吗？所以我说，要明确国家对孩子的责任。

我们国家1990年就签署了儿童权利公约，儿童权利公约规定的是缔约国国家在保护儿童权利中的责任，国家要和家庭一起担负起保护孩子健康成长的责任。

就是说，政府、司法机关作为国家法律的执行者，需要承担起责任，只有这步实现了，孩子发现法律能保护他了，他才会真正从内心相信法律。

所以我常说要从两个层面来培养法律意识，一个是知识层面，法律进课堂；一个是实践层面，法律的应用。只有法律在实践层面发挥作用，才能让孩子们信仰法律。