法律法规

作者: 南方周末记者 刘长 赵蕾 冉金 2011-12-01 10:33:48 来源:南方周末

单独组织考试从形式上突破了统一的国家司法考试，既不规范，也无法彻底解决法检人才断层问题。

十年国家司法考试已选拔四十多万合格的法律人才，应当畅通进入法检机关渠道，选好人也用好人。

国家司法考试近日公布成绩，2011年11月底，另一场被称作“小司考”的“在职法律职业人员统一司法考试”在国内28个省份举行。

按照官方说法，“小司考”政策旨在“进一步缓解西部地区基层法律职业人才短缺”、“解决少数民族地区在职法律职业人员职业资格问题”；自2008年起在西部三省份试点，今年扩大至全国近一半县域。

法学界人士认为，单独考试影响司法考试的统一性，要解决西部人才断层问题，可以在现行框架内通过制度调整来解决。

司法行政机关内部人士透露，此次“小司考”将可能是最后一次，是为了配合2012年将要进行的司法考试制度改革，“一次性解决历史遗留问题”。

特殊的考试

南方周末记者从权威渠道获悉，2011年“小司考”覆盖全国28个省级行政区（京津沪和港澳台除外）的1411个县，约占全国2856个县级行政单位的一半。

上述地域内，2007年底前进入法院、检察院、行政公证处以及国资律师事务所，从事司法工作，未取得法律职业资格，具有法律大专以上学历的在职人员（行政编制），均可参加此次单独组织的司法考试。

各地步调一致，西部的四川、重庆、云南，中部的湖南、湖北、江西，东部的福建、浙江、江苏等多地法律界人士均证实，11月26和27日，当地组织了在职人员参加考试。

接近司法部的人士透露，组织此次考试的所有准备会议，均在司法部内召开。11月初，东南沿海某省一位基层法院书记员接到通知去开会，让他们准备二十多天后到省城参加“司法考试”。

“没指定考试范围。”上述考生说。他所在的法院，共有8个人参加此次考试：三十岁上下的年轻人只有3个，其余均在四十岁以上，他们的最高学历为当地政法干部管理学院法学专科文凭。

仅有一人多年来坚持参加国家统一司法考试，“执著地考，但一直过不了”，其他人则根本不报名，“知道一定考不过”。

始于2002年的国家统一司法考试，以其难度高、通过率低而被称为“天下第一考”：最初几年，司法考试的通过率百分比仅为个位数，堪称“百里挑一”，而近年来，通过率一般也仅在20%左右。

南昌市人民检察院一位检察官告诉记者，在2002年之前，检察官都只需通过初任检察官考试，由最高检出题，考生十之七八均能通过。此后，检察官、法官和律师考试突然合并，转为国家统一考试，“难度太大，有些人过不了”。

法制网的数据显示：2009年“小司考”，参加考试的4200人有3096人通过，通过率为73.7%，与十年前法官、检察官初任考试通过率基本一致。

截止到11月10日，各地“小司考”报名工作陆续结束。以上述东南沿海某省某基层法院为例，此次“小司考”该院参加的8个人中，2人为书记员，行政后勤人员和法警各3人。

部分基层法院近年新招的一批书记员，希望能报名参考，但因只有事业编制而无行政编制，未获报名资格，故颇有怨言。

从C证到“特C证”

“小司考”评卷工作结束后，将由司法部与最高法院、最高检察院协商，研究确定录取方案。考试合格者获颁法律职业资格证书，“按C类特殊管理”，限在当地（市、地、州范围内）使用。

法律职业资格证书分为A、B、C三类，此制度设计本就为解决地区差距而设。A证为普通证书，只有大学本科学历且达到国家合格线才能获得；后两者仅针对放宽报名学历条件地区，成绩达到国家合格线的法律专科考生，可获B证；成绩不到国家合格线但达到放宽地区合格线，可获C证。

担任国家司法考试协调委员会第一届委员的西南政法大学教授徐静村说，2002年第一次考试下来，由于西部地区法检人员过关情况特别不理想，“有些地方一个人没过不好办。”委员会紧急开会讨论放宽标准。对于给予西部民族和贫困地区特殊政策，没有什么争议。

放宽政策覆盖范围后来逐年扩大，特别是到2007年，覆盖区域已从西部扩大到中部，从国家级贫困县扩大到省级贫困县，记者计算，大约覆盖全国1100多个县；政策期限也从2006年底延长至2011年底。

放宽地区的分数线也不断拉低，2002年第一次考试只降5分，到今年，放宽地区的分数线和全国分数线已相差整整45分。最特殊的西藏地区，和全国分数线已经拉开了80分。

上述制度设计属于过渡性政策，限制在国家统一考试的框架内，方向仍是统一。2002年第一次开考的国家司法考试，正是将之前公开的律师考试和内部的法官、检察官考试合并而来，以解决“法律共同体”标准不一问题。

曾参与司法考试制度论证的学者孙笑侠回忆，最初他们就对西部、基层地区的问题进行过权衡和讨论。譬如：考试分数线划分上是否全国“一刀切”，最终协调的结果是：少数民族考生有若干种少数民族语言的试卷。“这一切都是为了保证‘统一性’而作的有限度的变通。”

放宽政策的效果明显。2010年初，中央政法委负责人在媒体上回顾司法改革成果时说，“2002年首次司法考试以来，放宽地区已覆盖全国大部分省份和近一半的县。八次国家司法考试全国放宽报名学历地区共录取5万余人，为中西部地区增加法律职业人员储备拓宽了渠道。”

司法考试不断降低门槛，但措施似乎还不够用。自国家统一司法考试实施后，各地要求“开口子”、单独考试的呼声从未间断。

2008年3月，司法部“在广泛调研、听取各方面意见的基础上”，首次提出要给在职人员进行单独考试。不久，中央政法委发文，提出“改革和完善司法考试制度”，同意给新疆、西藏等地区在职人员举行“小司考”。

同年底，司法部在西藏昌都、日喀则，新疆伊犁、喀什，四川甘孜、阿坝——3省区6地启动“在职法律职业人员国家司法考试试点”。“小司考”就此问世。

2009年，“小司考”试点范围扩大到6个省区和新疆生产建设兵团27个地（州）。翌年，试点又再次扩大到新疆生产建设兵团的11个师。

今年全国“小司考”参考人数统计尚未出炉，但分析人士认为，因试点范围扩至全国28省、一半县域，人数显然将超此前。四川去年为31个县，今年一举新增103个县（区），云南去年3个，今年新增116个；东部沿海诸省，如浙江温州下辖的泰顺、文成两县，今年也获“试点”待遇。

统考内解决之道

“小司考”的初衷——解决“西部断层”，并非全无合理性。

在最早实施“小司考”的四川甘孜州治下，有三个基层检察院，除去正、副检察长，仅有2名检察员。四川凉山州的木里县检察院，全部13名检察官中，最年轻的检察官年龄也已36岁。

云南怒江州一位基层法官李进（化名），早已通过努力考过了司法考试，但对“小司考”的消息并无不悦。“我们确实太缺人了。”李介绍，在他工作的法院，从立案、受理到审判执行，都由一个法官完成。

北京律师王才亮曾参加过2007年全国律协组织的西部地区调研，发现西部断层真实存在：法、检系统的老人退休了，新人又没有法律资格，“检察院还好一点，很多法院任命不了庭长，甚至连个合议庭都组成不了”。

前述多名法院、检察院人士也表达了类似的无奈：自统一司法考试后，法院、检察院也一直在新招通过司考的人，但换血的速度跟不上人员流动的速度，“有些基层院真的没人办案，内部考试也是不得已”。

但在一位法院内部人士看来，导致人员断层的关键因素在于法官、检察官现有的遴选机制，“通过（司法考试）的人进不去，进去的人留不住”。在现有放宽政策下，只要接受过正规法学教育，通过司法考试取得办案资格的难度并不大。

现有的法官、检察官属公务员编制序列，公开遴选机制是公务员招考，待遇则与行政级别直接挂钩。现实中，一方面，法官、检察官拿公务员工资，待遇不高无法留住这些专业人才；另一方面，原来司法考试改革期望的法官、检察官良性遴选更替机制无法形成，法检系统内部仍需靠关系背景才能获得晋升，才导致了人员断层现象。

司法考试改革之初，曾试图改变这一现状，比如将法官、检察官的遴选和晋升与公务员脱钩，法官等级与工资挂钩，以及法官、检察官从有经验的律师中选聘等等，但这些制度设计最终都无疾而终。

全国人大代表、律师秦希燕公开表示，国家一时难以培养社会急需的法官、检察官，但社会已造就一大批优秀律师，他多次呼吁和建议，从优秀律师中选任法官、检察官。据《法制日报》报道，最高法和最高检“相当重视”他的议案。

孙笑侠认为，在不改变现有司考制度“统一性”的前提下，依然可以通过制度调整来解决问题。如建立“司法辅助人员制度”，让已经在司法机关有一定经验的人员成为司法辅助人员，待遇和晋升制度都可以单独重新设计，但这需要对法官法和检察官法整体修改。

他还建议，可以尝试“基层平民司法官制度”，允许西部地区和基层司法岗位上有一定比例的人员来自非专业非科班，以此来缓解西部和基层司法人员数量不足的矛盾。

减轻改革包袱？

南方周末获得的一份文件称，2011年将“一次性地开展在职法律职业人员国家统一司法考试”。接近司法部的人士也向本报记者证实：（小司考）今年不是第一次，但肯定是最后一次，明年不会再有了。这意味着，今年覆盖至全国的“小司考”，将成为绝响。

据法院内部人士分析：“小司考”试点今年大幅增加，与今年底要全部完成的法官检察官的员额编制标准和职务序列改革密切相关。

2011年7月，中组部分别与最高法、最高检联合下发法官、检察官职务序列设置的暂行规定：未来基层法院、检察院内一定级别的法官、检察官职数总和，将不超过法官、检察官总数的60%（有派出机构的为70%）。

法学界人士分析认为，上述新规实施后，司法人员晋升的难度将明显加大。此前，晋升只要符合年限和条件，在内部审批即可。而未来，因有比例限制，不仅晋升难，法官、检察官的初次任命也将不易；故未来法检内部更多的将是法官助理和检察官助理，且助理也需先获得法律资格。

记者了解到，将来改革的方向，是法检序列与行政序列分离。目前的司法机关人事现状，某种意义也是选择“从内部解决问题”的因素——检、法内部大量编制被非司法岗位的行政、辅助工作人员占据，一线法官、检察官比例反而偏低；在编人员属于公务员，目前尚无完善的退出机制。

数据显示：仅此次实施“小司考”的四川省检察系统，近三年具有公务员编制的人数增加了近1300人，但具有检察官资格的人数才增加不到200人，检察官所占的比例在缓慢下降。

据接近司法部的人士介绍，今年“小司考”范围突然扩大，还与2012年即将展开的司法考试改革有关。

法学界和司法考试培训机构透露出来的信息是：2012年，国家统一司法考试的难度将会加大，通过率可能会显著下降；给民族和贫困落后地区的“放宽政策”，今年也已经到期，是否如2007年那样延续，或是作其他调整，还不得而知。

因此，在司法考试制度改革启动之前，对于在职法律人员集中组织一次考试，解决这一群体的法律资格问题，在法、检内部呼声颇高。