北京基层法院推行复合立案程序审查调解纠纷
部分原告提供的被告地址是错误的,甚至是虚假的,就是想通过法院找人,也有的原告恶意制造管辖因素,编造一个与案件根本无关的被告主体,从而达到案件在某法院审理的目的,还有的案件已经在其他法院受理甚至裁判,又到别的法院重复起诉,这些问题都无法通过传统的立案形式审查过滤出来
一项全新的起诉登记与适度审查相结合的民事立案审查制度在北京市丰台区人民法院率先“试水”,原本只对原告提交的立案材料进行形式审查的立案庭,被赋予了送达和管辖权异议审查的新职权,立案的时限突破了现行民诉法“7天”的规定,延长至45天。而在此过程中,审前调解也成为立案工作中不可或缺的一个环节。
《法制日报》记者从北京市丰台区人民法院了解到,丰台区法院的这项改革是从2010年9月开始的。丰台区法院的法官告诉记者,这样一项已经突破了现行民诉法对民事诉讼程序规定的大胆改革,为丰台区法院在审前化解矛盾发挥了重要作用。这一改革试行至今,诉前化解各类矛盾纠纷的总量比去年同期上升了4倍多,有效减轻了法院的审判压力。但与此同时,关于这一改革是否合法的争议声一直没停歇过。
重塑审前流程立案均需“过三关”
如今的立案庭在丰台区法院有着举足轻重的地位,21人的编制使其成为院内当之无愧的大庭室,而其内部的设置也随着职能的转变发生了根本性的变化。
据丰台区法院立案庭庭长林云介绍,现在的立案庭内除了窗口接待组专门负责传统的窗口接待立案外,还分设有送达组、程序审查组和诉前调解组,每个小组负责立案程序中的一个步骤,一个案子要立下来至少要过2至3关。
当事人到法院申请立案,到窗口递交起诉材料是第一步,如果起诉在形式上符合要求,法院会向当事人发出《起诉登记通知书》,但这并不表示立案成功,只能说明立案的大量工作正式启动。
林云告诉记者,法院发出《起诉登记通知书》后,会将收取的立案材料转到送达组,由送达组根据立案申请人提供的信息向被告人送达起诉书副本。在送达的同时,询问双方当事人是否同意调解,凡是双方有调解意愿的,案件会立即被分流至诉前调解组,利用多元化纠纷解决机制开展矛盾化解工作。如果双方当事人不同意调解,被告人可以在收到送达材料后15日内,就主体、管辖等程序性问题进行答辩,其答辩的内容将由程序审查组的法官负责审查,审查完毕后也将由立案庭的程序审查组出具裁定,同意或是驳回。凡是起诉不存在程序性问题,也不具备调解可能的,案件将正式立案并转至审判庭进行审理。
《法制日报》记者了解到,由于职能的转变,丰台区法院已将原来简单的立案程序发展成为如今复合的“审前程序”,立案庭的职责被最大幅度地扩充。与此同时,现行民事诉讼法中“7日内立案”的规定也被突破,将送达、调解等时间算入其中后,整个审前程序的审查期限为45天。
为什么要将简单的立案工作变得如此“复杂”?林云解释说,多年以来,立案工作的法律依据主要是民事诉讼法第一百零八条规定的4个起诉条件和第一百一十二条规定的7日审查期。根据这两条规定,立案审查只涉及材料的形式,而且从目前的司法实践考量,7天的审查期的确过短。
“近年来,法院的收案量逐年上升,每名立案法官的日接待量都在40至50人次,分配到每一件案件的接待时间,平均只有十几分钟。在这种情况下,立案法官没有时间在7天之内去做深入地审查,除了个别疑难复杂、新类型案件外,几乎都是当场审查、当场决定立案或是不予立案。”林云说,这就存在两方面的问题,一是部分原告提供的被告地址是错误的,甚至是虚假的,就是想通过法院找人,也有的原告恶意制造管辖因素,编造一个与案件根本无关的被告主体,从而达到案件在某法院审理的目的,还有的案件已经在其他法院受理甚至裁判,又到别的法院重复起诉,这些问题都无法通过传统的立案形式审查过滤出来；而另一方面,对于那些答复当事人不立案的案件,当事人往往会认为,仅凭一个法官的简单审查就下结论过于草率,而且也没有给当事人提供其他解决问题的途径,从而易引发当事人对法院工作的不满。
紧密“立调对接” 双方同意也可“先调解”
《法制日报》记者了解到,在对立案庭的职能扩充中,诉前调解也被列入其中,并成为了立案过程中密不可分的一项内容。对此,林云认为,将传统立案“变身”为登记与适度审查相结合的审前程序,其目的除了要减轻法院的审判压力外,更重要的是充分利用调解制度,有效地化解纠纷。
尚未成年的小西,从小就患有癫痫病和智障,一次跟随父亲到游泳馆游泳时,突然癫痫病发作溺亡在泳池的浅水区内。为此,小西的父母痛不欲生,来到丰台区法院状告游泳馆,并索赔80万元。
来到法院申请立案的那天,由于提交的材料不全,立案窗口的法官耐心劝小西的父亲补齐手续再来。可小西的父亲情绪激动,听不进劝告,还扬言说,如果法院不立案就要带着小西的尸体去上访。经过讨论,法院决定先为其进行“起诉登记”。
“很多当事人,特别是诉讼能力相对较差的当事人,往往一听说不能立案就会情绪不稳,觉得自己的冤情没人管了。这时,即使是帮助当事人做一个起诉登记,也能让当事人在心态上平和许多。”林云对《法制日报》记者说,起诉登记后,法官会努力借助调解制度帮助当事人解决纠纷,即使调解不成,也能够帮助他们收集证据。
小西案件最终在调解与立案的衔接下得到解决。起诉登记后,送达组迅速将起诉材料送达给被告游泳馆,并在双方同意调解的情况下,将案件移送到调解组,开始调解工作。
丰台区法院立案庭副庭长金雪也是该庭调解组的“组长”,大部分的调解案件都要经她处理。据金雪介绍,起初,小西案件的调解难度非常大,双方所能接受的赔偿数额之间相差整整5倍,几乎没有调解的基础。但是,如果调解不成,进入诉讼后,连证据都没有的小西父母面临的将是更为不利的局面。
在这种情况下,金雪和书记员、人民调解员一起,在20多天的时间内几乎天天对双方做工作,最终促成双方达成调解,并当场给付赔偿金,化解了矛盾。
《法制日报》记者了解到,在推行审前程序之前,丰台区法院已经将人民调解室搬进了立案庭,由人民调解员对尚未立案且双方当事人同意调解的案件开展调解工作。新的审前程序启动后,更规范地解决了案源的问题。
“之前,到调解室的都是经过窗口法官对材料进行书面审查,认为事实简单、争议不大,且原告一方愿意调解的案件。但是,这种分流只是根据简单的书面材料和原告方意见,许多案件都筛选不出来。”林云说,启动新的审前程序后,只要是能够送达的案件,就要征求双方当事人的意见,从而保证了所有具有调解可能的案件都能进入调解程序。这种机制除有利于结案外,也可以为后期的审判工作做好准备。
据统计,丰台区法院改革7个月来,诉前化解各类矛盾纠纷3000余件,比去年同期上升了4倍多。同时,借助改革,法院与房管局、工会、妇联等相关部门的联动机制也日益建立和完善。
肯定与质疑参半试水意在推动修法
尽管丰台区法院尝试的新的立案审查制度解决了问题、化解了矛盾,但对于这样一项突破现有民事诉讼法规定的全新实践,在司法实务界和法学理论界仍存不少争议。
中国政法大学民事诉讼法学专家宋朝武就是“反对派”的代表。宋朝武认为,目前中国的问题不是立法难而是执法难,现行民事诉讼法已经对立案和审判的程序做出了明确规定,立案包括起诉和受理两个行为,只进行登记却不正式受理的行为不能叫做立案。而管辖权异议也应由被告在审判过程中的答辩期间内提出,即使被告下落不明,也不应该因此而剥夺原告的诉权。
对于宋朝武提出的诉权问题,中国人民大学教授范愉也格外关注。范愉提出,丰台区法院推行的新的审前程序,事实上是对当事人的诉权进行了适度的限制,在我国主流文化认为保护诉权应处于优先地位的情况下,必然会引起一定的争议。
但范愉认为,诉权的保护首先应建立在诉权的合理性上。如果不对现在轻率的、轻浮的、不必要的恶意诉讼进行限制,就会使得个别疑难、复杂案件反而得不到立案。
范愉表示,诉权跟司法资源永远是一个矛盾,任何国家都不可能通过无限制地提供司法资源来无限制地满足当事人的诉权需求。如果不对诉讼程序加以限制,让很多没有必要的纠纷进入诉讼,不仅浪费司法资源,而且不利于培养公众理性解决纠纷的意识。因此,对诉权进行合理的限制并不会侵害诉权的神圣。
北京大学教授潘剑峰则认为,对于立案审查的改革从合理性和理论根据上来讲是没有问题的,但的确应该认真思考合法性的问题。与此相对应的,其也涉及到对民事诉讼一些基本问题的认识,例如诉讼从什么时候开始、立案之前法院与当事人之间是什么关系等。
据最高人民法院立案一庭副庭长姜启波透露,最高人民法院立案一庭已经提出了民诉法立案部分的修改建议稿,丰台区法院的改革实践也为修改提供了一些基础。目前设计的方案是在一审普通程序外,单独设立一个立案程序。其中建议设立两个部分——“登记与受理”和“审前准备”,即诉讼从诉状登记之后就开始,而受理则在审查了起诉、解决了程序问题以后。但这一设计目前还只停留在建议的阶段。
面对肯定和质疑参半的复杂局面,丰台区法院院长夏俭军表示,作为一项试点中的制度,改革要对司法实践中长期形成的固有的流程进行重新设置,对立案审判工作职责进行重新定位,不仅涉及面广、操作难度高,更面临对诉讼法律理论的创新而遭遇改革的困难。“起诉登记与适度审查”、管辖异议权前置分等都必然引发关于其合理性和理论依据是什么的疑问,加之客观存在的送达难、送达手段单一问题、程序审查中证据范围和性质的界定问题等,不可能在改革一开始就能够彻底解决。但将在充分进行理论论证的基础上,继续用改革实践所取得的更大成效来论证这种突破是立足于新的社会形势和审判格局所做出的有益于群众诉讼、有益于司法改革和社会和谐的合理尝试,从而推动理论的自洽、法律的完善和社会管理的创新。
另据记者了解,不久前,全国人大常委会法工委民法室副主任扈纪华透露,民诉法的修改工作目前已经启动。在此次修改涉及的8方面问题中,对审前程序的修改是重要的一项。
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