新加坡ADR制度的发展及启示
□ 龙 飞
上个世纪70年代，替代性纠纷解决机制（ADR）在欧美国家得到积极应用。新加坡政府顺应纠纷解决的世界发展潮流，设想利用地理位置优势将新加坡建设成亚洲及太平洋地区的国际商事争议解决中心。二十世纪末，新加坡政府将ADR作为一种快捷、高效和经济的纠纷解决方法，在多个领域和行业进行广泛推行。
一、法院附设调解制度
新加坡法院的调解最早由最高法院前首席大法官杨邦孝引入，将西方调解方式与亚洲/新加坡文化融为一体。1992年1月，司法系统在最高法院和地方法院建立了民事案件审前会议制度。1994年，新加坡为了提高司法系统的效率，修改了民事诉讼程序，鼓励当事人庭外和解。1996年，新加坡最高法院通过《新加坡法院第034A号令》正式确立了审前会议制度。为了进一步规范审前会议，最高法院1999年颁布了《法庭规则》，对诉讼程序中的当事人和解建议、审前会议和解以及和解协议批准等程序作了详细规定，提供了充分的ADR介入机会。当事人及其诉讼代理人既可以向法庭申请将案件通过调解方式处理，也可以直接向新加坡调解中心申请。新加坡最高法院发布的主簿通令规定，案件提交新加坡调解中心调解的，当事人可以免交法庭费用或者退费；当事人在首次开庭的前14天之内和解并书面通知法院的，法院应退回全部法庭费用。
1.新加坡初级纠纷解决中心。新加坡法院系统于1994年6月7日引入法院解决纠纷功能，解决小额争议。1995年新加坡初级法院成立法院调解中心，该中心属于初级法院的一部分，由调解法官主持进行调解。1998年5月，法院调解中心更名为初级纠纷解决中心（Primary Dispute Resolution Centre,简称PDRC），更名的原因是纠纷解决形式已不仅限于调解，还包括早期中立评估以及各种特殊形式的调解，如法院解决纠纷、专家合作调解、小型审判、调解-仲裁混合模式等。1999年该中心又设立“多门法庭”（multi-door courthouse），协助和引导纠纷双方在法院系统内部或外部寻求适合的纠纷解决方式。
新加坡初级纠纷调解中心的成立对新加坡的司法体系产生巨大的影响。该调解中心进行的调解活动属于比较正式的调解方式。“法庭调解”充分运用公共资源寻求解决冲突的更佳方案，让替代性纠纷解决机制开始制度化，降低了解决冲突的费用。该中心宗旨是：节省时间、费用和维系社会关系。
（1）初级纠纷调解中心案件的来源和类型。案件的来源包括三种方式：法庭转交、当事人申请、根据法庭指示直接转交。最初调解仅适用于民事案件，但目前已经拓展到地方法院所有的案件，包括对损害的评估、对民事诉讼费用的争执、赡养申请、配偶申请个人保护令，以及治安法官所受理的邻里纠纷、亲属纠纷和小额赔偿请求等案件。
（2）调解法官的构成和选定。初级纠纷调解中心的调解工作由６位调解法官和１位专家调解法官负责。调解法官必须具备处理民事案件丰富的实践经验和娴熟的调解技能。调解法官比较容易取得当事人信任，从而推动调解顺利进行。调解法官需遵从《法院调解实务示范标准》和《调解法官道德规范》。《调解法官道德规范》规定了调解的自愿性、中立性、保密性、及时性等原则，以及调解员的利益冲突、调解法官的培训和资质认证等内容。专家调解法官不属于专职法官，可以通过任命的方式被授予调解案件的资格。在初级纠纷调解中心，案件由中心直接安排调解法官，当事人不能协商选择调解法官。
（3）法院和解会议。法院和解会议作为民事诉讼程序的组成部分，在诉讼开庭前进行，其具体程序根据案件类型确定。和解会议由有经验的地区法院法官主持，必要时，可由外国法官或专家等专业人士协助进行和解。法院在解决纠纷过程中，法官和当事人可以公开坦诚地探讨案件的实体问题。调解法官协助当事人了解案件进入审判阶段后可能产生的后果，从而促使其采纳更经济的和解方案。除当事人不同意的情形，所有地区法院的民事案件都自动进入法院的替代性纠纷解决程序。
(4)调解结果。调解结果通常有三种方式：达成和解、未达成和解、延期或取消。一是达成和解。经调解，当事人各方达成和解协议，该和解协议具有与合同相同的法律约束力。如果案件是法庭转交的，协议双方可以要求法庭将协议内容作为“合意判决”（consent judgment）或者法庭发出“庭令”(court order)。该合意判决或庭令具有强制执行力。二是未达成和解。当事人各方经初级纠纷调解中心调解无法形成一致意见的，调解法官对案件的进一步处理给予当事人指导，然后将案件转交到审判法院进行审理。如当事各方还有调解意愿，案件也不再返回到初级纠纷调解中心，直接由审理该案的法官处理。三是延期或取消。出于各种原因，当事人各方有调解的意愿，但不能在规定的时间内达成和解协议的，为使调解能够继续进行，促成当事人最终达成和解协议，案件可延期进入审理程序。初级纠纷调解中心促成当事人达成和解协议的，当事人可以免交法庭费用，所支出的调解费用由政府拨款解决。
2.小额法庭和家事法庭的调解。1985年新加坡建立小额法庭。90年代以来，新加坡法院的小额索偿法庭开始推行调解。根据《小额索偿法庭法案》规定，小额索偿法庭专门处理上限为1万新币的索偿案件。如果纠纷当事方提出书面申请，那么法庭可以将索偿上限提高到2万新币。90年代以来，新加坡法院的家事法庭、少年法庭及赡养父母审判庭开始推行调解。1995年家事法庭调解的做法在地方法院系统内正式确立。家事法庭免费提供家庭纠纷调解和咨询服务，对涉及未成年人利益的离婚案件设置强制调解和心理咨询程序。
3.新加坡的刑事案件调解。根据《刑事诉讼法》68章133节规定，刑事案件可以通过向治安法官庭提出控诉而进入程序。此类控诉一般是轻微刑事犯罪，案件可以通过治安法官或者法庭调解员主持调解进行处理，为尽早解决纠纷给当事人提供讨论、研究案件的中立平台。另外，如果当事双方同意，治安法官可以将涉及个人纠纷的案件转交给社区调解中心进行调解。如果调解未果且原告执意要求采取诉讼形式的，那么法院可以向被告发出传票。涉及未成年人的刑事案件在治安法官和社区调解中心程序之前设置了前置调解程序。
4.新加坡法院的电子调解。随着互联网应用的普及化，新加坡初级法院自2000年开始采用电子调解。争议类型包括消费者争议、合同争议、知识产权争议等。当事人无需当面协商，所有因电子商务发生的争议均可在专业人士协助下，进行网上调解。电子调解的适用前提是双方同意采用电子调解方式解决争议。申请人需向网上协调人提交调解申请书，列明索赔和建议解决方案。协调人收到电子邮件后3天内，将其转交被申请人，同时寄发调解通知。如被申请人表示不愿进行电子调解，或不在规定期限内答复，协调人即通知申请人，不能进行电子调解。如被申请人同意电子调解，协调人通知被申请人在答辩期限提交答辩书，答辩期通常为1至4周。协调人接到双方的资料后，将争议转交适宜的调解员。调解员可以是小额法庭的调解法官、法院调解中心的调解法官、新加坡调解中心或新加坡仲裁中心的调解员。调解员确定实际解决争议的时间，也可以由当事人协商确定调解时间。所有交流和函件均以电子邮件方式进行。必要时，调解员可安排当事人面谈，或者提交书面文件及证据。调解达成协议后，也通过电子方式送达双方当事人，该调解协议即发生法律效力。电子调解快速且费用低廉，且所有争议均保密，商界人士和消费者均可从中获益。
二、新加坡民间ADR制度
新加坡政府在积极推动调解方面发挥着重要作用，政府鼓励纠纷方在诉讼之前先尝试通过调解解决纠纷。1996年5月，新加坡政府成立了一个跨专业委员会研究如何发展ADR机制，进一步鼓励调解活动。该委员会提出三大建议：一是建议在新加坡法律学会名下成立商业调解中心；二是成立“社区调解中心”解决社区纠纷，并通过网络方便群众联系；三是成立ADR资源小组，协调全国ADR系统的发展情况。按照上述建议，1997年成立了新加坡调解中心（SMC），1998年11月新加坡首个社区调解中心正式运行。到目前为止，新加坡法院、某些政府部门、商业机构、行业协会、消费者协会和社区都建立了相应的调解中心或纠纷解决中心。
（一）新加坡调解中心
新加坡调解中心成立于1997年8月8日，由大法官杨邦孝主持开幕。该中心是新加坡法律学会下属的非营利组织，是管理、推广调解及其他ADR程序的主要机构。它与许多专业团体和商业协会有联系，特别是得到新加坡最高法院、地方法院、新加坡法律学会、新加坡律政部的大力支持。新加坡调解中心成功地推动了新加坡调解制度的发展，致力于友好高效地解决纠纷。其宗旨为创造一种环境，让人们有效地以非对抗性的方式寻求解决冲突的持久性解决方案，为建设一个和谐社会和繁荣的商业环境作出贡献。该调解中心受理的调解案件，其中75%的案件达成和解。案件类型包括但不限于银行纠纷、建筑纠纷、合同纠纷、公司纠纷、合伙纠纷、信息技术纠纷、保险纠纷、索赔纠纷、人身伤害纠纷、航运和租约纠纷、雇用纠纷、家庭纠纷以及争讼离婚及附属事项的纠纷等。
1.调解员名册制度。新加坡调解中心有自己的调解员名册，调解员来自不同专业和领域，包括国会议员、前高等法院法官、资深律师、建筑师、医生、工程师、IT专家、项目经理、心理医生和大学教授等。这些调解员均训练有素、经验丰富。此外，还专门设立了调解国际纠纷的国际调解员名册，由国际知名人士进行中立调解。如纠纷需要专业技术人员解决，调解中心通常指定两名调解员，共同调解纠纷。其中一位为了解争议所涉专业知识的业内人士，另一位则是熟悉法律问题的律师及其他法律从业人员。目前，调解中心调解的案件涉及英语、普通话、中国方言、泰米尔语和马来语，因此指定调解员时，还考虑其语言能力。调解员需掌握双方当事人熟知的语言，无需翻译，避免因语言障碍影响案件调解中的交流。
2.调解员培训及认证制度。大多数调解员由各自的专业或行业组织中的同事或者同行提名。获得提名者在参与新加坡调解中心的培训后接受评估，评估合格者被任命为调解员。为保证调解员的素质，新加坡调解中心设立了定期培训计划和调解员认证制度，对调解员的委派期限为一年，期满之后重新任命。调解中心还专门设立了首席调解员制度，确保对其他调解员的辅助和提高。首席调解员是由专业或行业组织提名后，参与调解中心组织的调解研讨会，在研讨会结束时进行评估。经评估合格的人员由调解中心委员会认可其资质及任命，任期一年，一年后再重新进行评估。首席调解员至少需要连续8年参加专业培训，每年至少调解5个案件。
3.调解规则。新加坡调解中心制定了《新加坡调解中心调解规则》和《新加坡调解中心行为准则》。《调解规则》规定，中心主持下的调解必须按照《调解规则》进行处理，明确要求所有中心委派的调解员受《新加坡调解中心行为准则》的约束，调解员在调解过程中对调解内容保密，并保持中立和公正。
4.调解程序。新加坡调解中心的调解案件有两个渠道：一是法院转交案件；二是纠纷的一方或多方直接申请中心调解。调解中心收到案件后，首先对案件进行评估，看其是否适合调解。如果各方均同意调解，调解中心则受理案件，并向各方解释调解步骤，确保双方明确接受调解，帮助纠纷各方找到合适的争议解决方案，并保证遵守调解达成的结果。调解程序包括三步：一是各方当事人签署同意调解的协议。该协议表明当事人愿意接受《调解中心调解规则》的约束，并承诺在调解达成协议后履行协议内容。调解会议前，纠纷双方可以书面形式向对方表明自己的立场，如有需要，也可以交换重要文件。二是召开调解会议。调解中心指定调解日期，紧急情况下可在24小时内召开调解会议。调解会议在调解中心所在地由指定的调解员进行，调解过程由调解员主导。三是达成调解协议。如果双方就争议问题达成一致意见，纠纷双方将在律师协助下订立调解协议，由双方当事人签字。
根据有关数据显示，新加坡调解中心受理的案件75%得到圆满解决。成功案例中，超过90%在1个工作日内解决。根据收到的反馈，有83%的受调查者认为调解让他们节省了开支，87%节省了时间，94%愿意向其他人推荐调解方式。调解中心受理案件中，约40%的案件经法院转交，从而极大地减轻了法院的工作负担。
（二）新加坡社区调解中心
新加坡政府立足于种族多元和宗教多元的文化和传统，形成全国性调解文化。1998年颁布《社区调解中心法令》以社区调解为先锋，使调解成为新加坡行之有效的平息各种纷争的手段。新加坡现有4个地方性社区调解中心和7个卫星调解区，其特点是传统习惯中影响巨大的社区领导人在调解社区冲突中担当调解员的角色，如马来部落的头人、印度社区理事会的长老会和中国宗族组织中的长老等，发展出调解纠纷的亚洲特色典范。
社区调解中心的目的是：为社会、社区或家庭纠纷提供调解服务，在亲切和非正式的气氛中尽快解决纠纷。社区调解中心主要是为社区纠纷提供服务，而不提供商业调解服务。主要包括：邻里纠纷、家庭纠纷（不包括家庭暴力）、与朋友的分歧、摊贩与雇主之间的纠纷、陌生人之间的纠纷等。社区居民有纠纷后，可以随时联络社区调解中心。调解中心设有协调员，负责评估每个案件是否适宜调解，协调处理所有请求或转交服务，通过电话或邮件协商双方当事人之间的纠纷，以便了解他们争议的焦点。调解中心的调解员为当事各方解决纠纷提供便利，帮助当事各方尽快解决他们自己的冲突。在调解过程中，所有通信必须严格地保密和“无偏见”，并不应在后续的任何法律程序中使用。
另外，新加坡司法部为刑事、民事和家事诉讼提供了常驻法院的调解服务，必要时为家事诉讼提供心理咨询服务，并为调解员提供相关的培训。律师为地区法院的调解程序提供免费服务。新加坡总检察署建议，在解决纠纷时，所有的政府部门应当将调解程序作为他们的首选方案，并且在所有政府合同中加入“调解条款”，明确合同产生争议时应当首选调解方式解决纠纷。这也是新加坡推动调解成为解决纠纷主要方式的一个重要措施。
三、新加坡ADR发展的几点启示
虽然，新加坡引入ADR机制不算太早，但近年来却发展迅猛，对我国的多元纠纷解决机制改革有不少启示。
一是长远的发展规划和完备的立法是ADR发展的战略保障。纵观世界各国ADR的发展趋势，许多国家都是从国家层面进行整体部署，从立法层面进行长远规划。新加坡政府的发展目标是将新加坡打造成亚洲及太平洋地区的国际商事争议解决中心。这个愿景促使政府大力推动调解，修改了《民事诉讼程序》，颁布了《社区调解中心法令》等。有的国家还制定了宏观的ADR法案。例如，美国的《统一ADR法》、日本的《关于诉讼外纠纷解决机制促进法》、德国的《调解法》等。我国民诉法虽然规定了司法确认程序，也制定了《人民调解法》，但还缺乏一部整合社会多元纠纷解决机制的《多元纠纷解决促进法》。
二是国情文化的基础和普通民众的需求是ADR发展的人文保障。新加坡政府一直以来十分重视儒家学说，在国家治理和人际关系方面推崇“和为贵”的思想。无论是新加坡政府推行的社区调解，还是法院推行的审前会议和“法庭调解”等，都充分考虑了本国国情和文化传统，考虑普通民众的需求，因地制宜地采取各具特色、灵活多样的调解方式。中国的调解具有东方特点，我们在借鉴国外经验的同时，也要充分考虑本国的国情，建立并完善既具有中国特色、又适应世界发展趋势的调解制度。
三是调解的职业化和调解员的专业化是ADR发展的队伍保障。社会纠纷解决机制的发展和壮大取决于纠纷解决机构人员的素质，其素质要求为纠纷解决者的中立性、专业性和公信力以及道德水准、专业技能和经验等。许多国家都十分重视调解的职业化建设和调解员的专业化培养，建立了规范的调解员资质认证和培训制度。新加坡调解中心的调解员认证制度和定期培训计划，有效地提高了调解员的素质。我国调解员资质认证制度尚未建立，各行业的调解员仍然处于“散兵游勇”的状态，这些都是目前亟待改进的问题。
四是法院的主导和推动是ADR发展的司法保障。从世界各国的ADR发展历程中，我们看到法院起到至关重要的推动作用。新加坡初级法院调解中心的建立处理了大量的初级纠纷；民事案件审前会议和最高法院《法庭规则》为当事人提供了更多的ADR方式；涉及未成年人利益的离婚案件设置强制调解和心理咨询程序等制度，有力地推动着新加坡ADR的发展。目前，我国基层法院诉调对接中心的建设和调解法官的设置仍处在试点推广阶段，还没有形成完备的机构设置和制度建设。这些都是下一步法院推动ADR发展的重要措施。
五是国家财政的强力支持和政策导向是ADR发展的物质保障。许多国家调解组织建立之初，政府为其提供财力支持，有力地推动了各类调解中心的建设和发展。国家财政的支持不仅要从经费上给予支持，还要从财政政策上允许专业调解组织自收自支、自我管理，促使其通过良好的行业声誉、稳定的运行机制、深厚的专业知识和娴熟的专业技巧赢得纠纷当事人的信任，成为化解社会纠纷的一支强大的力量。所以，从国家层面通盘考虑纠纷化解的经费保障问题，设立纠纷化解专项资金，扩大基层社区调解免费，鼓励专业调解有偿收费等，是当前保障我国ADR发展的物质基础。
（作者单位：最高人民法院司法改革办公室）
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