离婚纠纷

2014年12月10日   中国妇女报

11月25日~12月25日，反家庭暴力法草案向全社会公开征求意见。

作为民主立法的大事件，反家庭暴力法应该是社会各界充分讨论的结果，不但要聆听专家学者高屋建瓴的理性探讨，还应关注普罗大众最直接的感触和体认。近日，本报记者深入全国不同地域乡镇社区，就反家暴法的知晓率、参与度等采访基层妇干及普通群众，听取来自最基层的声音——虽然在知晓率方面不尽如人意，迫切需要在基层特别是农村宣传普及，但值得欣慰的是，群众对反家暴法还是寄予很高的期待，并乐于参与其中。

反家暴法如何才能更深地触动一般公众的神经，形成全民参与立法的态势？正如专家所言，一方面，应根据立法项目的特点制定有针对性的公众参与计划，设置良好程序与制度帮助公众更有效参与。立法机关不仅要收集意见、反馈结果，还要建立起与公众的互动格局。另一方面，把立法过程作为赋权的过程，将反家暴法的制定作为反暴力全民动员的一部分。

动员全社会力量关注、参与反家庭暴力立法，不仅有助于立法质量的提升，还是一次公民自我约束、自我教育、提高法律意识的过程。

立法动员过程，切实关涉法律实施。一部法律的创立与实效，最终的检验应该在于民心。

“在基层宣传普及更为迫切”

——公众参与反家暴法征求意见调查

■ 本报记者 林木 袁鹏 茹希佳 林志文 高丽 高峰

11月25日，国务院法制办公布反家庭暴力法草案征求意见稿。近日，本报记者分赴广东、广西、云南、江苏、天津、甘肃乡镇社区，就反家暴法的知晓率、参与度探究普通妇干、群众的意见反馈。

你知道吗？一些人“我不知道”

来自广东潮汕地区的张女士平时对于家暴的相关信息比较留意，反家庭暴力法征求意见稿向社会公开征求意见的当天，她就从网络上获悉了，感觉很兴奋，认为能起到一定的防治作用，“可以说，给了家庭中弱势的一方一道‘护身符’。”

60岁的徐大妈是退休人员，目前是广东省妇女儿童活动中心老年大学舞蹈班等兴趣班的学员，她表示“自己是从电视上知道反家庭暴力法向社会公开征求意见的”。

而记者在广西的随机采访中，基层一些群众对国家就反家庭暴力法征求意见知之甚少。来自部队的男性干部杨桂锦表示，“真不知道现在在征求意见，好像媒体都没反应，感觉还没李阳事件那阵子讨论得多。”

就职于南宁市一保险公司的张艳萍同样“不知道反家暴法在征求意见”，但是知道妇联一直保护被家暴的妇女，“我希望真的有一部法律能保护被家暴的家庭成员”。

广西贵港市新塘乡新和村妇女苏小莲更是“一天到晚在农田劳动，做家务、照顾小孩，不知道也没有精力了解反家暴立法”。

在江苏南京，六合区龙池街道李姚村村民王英对反家暴法征求意见稿表示“没听说”，“我们整日里忙着经营小卖部，平时挣钱累得很，还哪有闲心思管这些事啊！何况，我和老公关系好得很，跟我家关系不大！”

王艳君是甘肃省山丹县侯山村的妇代会主任，她说自己从电视报刊上看到过反家暴法的宣传，但她并不了解反家暴立法征求意见这件事，也没参与过提建议。兰州市城关区青白石的村民张英（化名）告诉记者，家暴这种现象很少听说，在村子里偶尔能听到，“就是夫妻间打架吧”。这样的事村民们一般很少去注意，觉得是人家自家的事，发生了，只要没闹大，村民很少会去关注。“没听说过反家暴立法在征求意见，也没参与过提建议。”

尤晓农是兰州市城关区的一位退休干部，也是本报的一位热心读者，他说自己就是从《中国妇女报》上看到关于反家暴法在征求意见，但他没有参与提建议。

在云南省凤庆县凤山镇安石村，村民们对正在进行的反家暴法征求意见几乎一无所知，打开电视，不是看电视剧就是看娱乐节目，“新闻，很少看”。

天津武清区大范口村的靳瑞红是一名妇女专干，提及反家暴法征求意见，她反问记者，“现在是要立法了吗？”“已进入公开征求意见阶段，你有什么意见吗？”“我也可以提意见啊？”靳瑞红不好意思地笑了起来，“没有意见”，但紧跟着念叨，“我回去得跟大伙儿说说这事儿。”

立法有必要吗？ “很有必要”

对于反家暴专门立法是否有必要，广西人民出版社的霍丽表示，“其实大家都在关注家暴，早就应该有这样的法律出台了，但如何落实、可行性怎么样不知道。”

南宁市自由职业者黎云英则结合自己身边的实例说：“为了保护女性，立法很有必要。我同学正在遭受‘冷暴力’，她丈夫离家出走差不多一个月，手机不接，就像没了这个人一样，女方说已经看透了，‘他要是回家就离婚’。”

江苏南通海门市港新区模范大学生村官王思非常关注征求意见稿，她欣喜地说：“在农村，男人打老婆的事情时有发生，我们这些年轻的村官时常要硬着头皮入户处理类似的‘家务事’，现在出台了反家暴法，以后有了‘尚方宝剑’，不怕总被村民骂出门了！”

扬州市曲江街道文昌花园社区党委书记、主任郑翔与王思有着同感，“我们基层同志一直盼着这样一部正式的法律出台，以后我们入户做类似家庭矛盾调解工作时，不至于被‘这是我们的家务事，别多管闲事’这样的话冲得老远！”

甘肃省山丹县侯山村妇代会主任王艳君表示，“如果有了这样的法律，对于那些家庭暴力的施暴方是一种约束，对受害者肯定能起到保护作用，这样的法律应该有。”

兰州市城关区退休干部尤晓农认为，家庭暴力不仅是种不文明的现象，而且是暴力违法现象，是侵犯人权的行为，这种现象为现代文明社会所不容。“反家暴立法完全必要，应该把家暴违法行为纳入相关的法律条款，从而维护家暴受害者的合法权益。”

云南省凤庆县凤山镇安石村支书陈维菊告诉记者，2013年他们村里已开始专门宣传反家暴，今年还依托“妇女之家”建起凤庆县第一个市级“反家暴示范点”，已经开展了3场法制讲座，还编排了两个“反家暴”文艺节目。“有了反家暴法，我们以后开展反家暴活动更有底气了。”陈维菊说。

天津北辰区双口村的妇女专干崔玉美看过意见稿后说：“我觉得‘夫妻平等’的意识很重要。反家暴立法之后，不仅让夫妻间有了法律约束，更让全社会都重视起来，知道这是违法的事儿！”

有建议吗？ “我们有话要说”

征求意见稿中对家庭暴力进行了界定，是指家庭成员之间实施的身体、精神等方面的侵害。其中所称家庭成员包括配偶、父母、子女以及其他共同生活的近亲属，而像同居、恋爱等关系人员之间的施暴却不属家暴范围。对于这点，扬州市曲江街道文昌花园社区党委书记、主任郑翔表示不能理解，“在实际工作中，我会遇到同居恋人之间的施暴。恋爱期间的同居也是家庭形式的一种，作为促进社会和谐的反家暴法不应该对恋爱期间、同居期间的施暴行为视而不见，袖手旁观！”

广西广合律师事务所律师陈红提出，反家庭暴力法草案应更注重减轻受害人这一弱势群体的负担，如在家庭暴力刑事自诉案件及民事案件中，受害人都需承担一定的举证责任。司法实践中由于受害人的认知水平及其他原因，举证方面存在极大困难。草案除了提出“人民法院审理涉及家庭暴力的民事案件应当合理分配举证责任”外，在“如何分配举证责任才算合理？刑事案件举证责任又要如何分配？如何尽可能减轻受害人举证责任”方面应作出更具体的规定。

“男性遭遇‘家暴’也受法律保护吗？”刘耀辉、孔令彬是天津当地的两位男性媒体记者，在讨论反家庭暴力法征求意见稿时，二人问了同样的问题。“男性遭遇家暴在社会上也存在，如果能够明确界定，其实更体现两性平等。”孔令彬说。

“‘冷暴力’如何量裁？”刘耀辉说，家庭成员间“精神侵害”越来越凸显，何为精神侵害、如何取证裁量其实更难。他还补充说，“该部法律出台后，如何在基层及农村宣传普及，其实更为迫切。”

江苏省级机关政法部门的一位男性干部说：“江苏在全国率先实施的家庭暴力告诫制度写进了此次征求意见稿。但家庭暴力告诫制度也有其不足，虽然公安机关可以书面告诫加害人不得再次实施家庭暴力，但如果加害人反复实施轻微的家庭暴力，公安机关则没有更好的惩戒措施，这从某种程度上也会助长加害人的嚣张气焰，降低告诫书的实际效果。”

兰州市城关区退休干部尤晓农建议，立法中应该注意相关法律条款、程序的切实、高效，以便使违法犯罪分子从严从快受到惩处，在惩戒违法犯罪者的同时，对社会上家庭暴力的实施者形成有效的震慑。

广州市妇联12月1日召开反家庭暴力法征求意见座谈会，法律专家、教授，公安、法院、市法律援助处、市家庭暴力庇护中心、市律协代表以及基层妇干、社工代表、社区片警代表、居民代表等各界代表约30人参加座谈，与会者就反家庭暴力法征求意见稿提出了意见和建议，包括应合理界定家庭暴力概念和法律的适用范围；呼吁扩大家暴受害人的界定范围；针对家庭中的弱势群体制定特别措施；设立单独的家庭暴力人身保护令申请机制等。

健全立法信息公开制度

■ 王亚平 郑军辉

如果要在立法者与公众的真实生活和合理诉求之间建立参与沟通的渠道平台和平等对话机制，从而实现公众参与的有效性，那么其基本条件和前提是立法信息的公开，不仅是立法信息资料的公开，而且是从立法准备、议事过程到立法结果整个立法过程的透明，保证公众的立法知情权、监督权。

如果说听证制度解决了不同利益的普通民众参与立法的制度化问题，立法助理制度解决了专家参与立法的制度化问题，那么规范化的立法信息公开制度则解决了公众知晓立法信息的途径制度化问题。

显而易见，如果立法信息没有公开，公众根本无法表达意见，即使有所表达，也不过是靠揣度和臆想来完成的，这样的意见很少有参考价值。若没有立法公开制度，要建立并实行公民参与立法的制度就是不可能的，或者说，其效果是大打折扣的。道理很简单，公民要参与立法，就必须首先了解所要参与的法律的有关情况，否则，就无法发表意见。因此，完善立法信息公开制度成为公众参与制度建设中重要的环节。

然而，中国目前的立法信息公开，还仅限于立法结果和一部分立法草案的公开，公众有时得到的是一些片面的信息，难以对立法作出全面、准确的评价，更多处于一直被动的不完全的参与状态。所以，我们必须将立法信息公开形成固定的制度，建立负责立法信息公开的专门机构，确定立法公开的主体、事项、内容、范围、方式、途径、程序、责任等。为此，应将立法项目、立法规划、立法草案及其说明（包括立法背景资料、立法目的、立法的可行性和必要性等）、立法议事过程及其记录、公众参与立法的意见及其反馈、公众参与立法情况报告、审议结果等重要立法信息纳入法定的立法信息公开范畴。在立法信息公开过程中，必须考虑公众接受信息的习惯和渠道，注意公开的实际效果。

此外，还需确立公众参与立法的其他配套制度。如立法参与咨询制度，即为公众参与立法提供信息、技术等方面的咨询和服务，告知公众参与立法的具体权利、参与途径及程序，根据公众意图为其代拟立法建议、意见、草案、申请等，以弥补公众参与立法的知识能力的不足；立法意见说明反馈制度，立法主体都应在收集整理研究论证公众意见的基础上，依照法定的程序、方式与时限明确告知公众其意见处理的情况及理由，就意见是否采纳作出统一的说明和反馈，形成立法机关和公众之间的良好互动。

（摘自《中国人大立法中的公众参与》）

迈向富有实效的公众参与立法

■ 张莉

我国实行人民代表大会制度，人民是立法权的来源，立法的内容应当体现人民的意志，立法过程也应当开放、透明。自2000年立法法确立民主立法原则以来，我国公众参与立法取得长足进展，但也暴露出一些不足。借着反家庭暴力法这样一个关系千家万户的社会性立法之机，对这一问题进行总结与反思实有必要。

首先，立法需要独立的多元主体共同参与。本文所指的公众参与立法，是指公民个人及其组织对全国人大及其常委会制定法律过程的参与，它不包括人大代表参与法律制定的活动。对于制定法律这类典型的公共事务，公民及其团体可以从追求制度科学性和维护公益或私益的角度持续性地参与其中。目前，我国的公众参与立法呈现出“以专家参与为主、利害关系人参与为辅”的特征。由于立法机关可以自行遴选专家，专家在表达意见时就会受制于咨询部门的立场。未来在改变专家产生方式的同时，还要注重提升专家的独立精神和公共责任。

现代社会是多元社会，应当为各阶层提供充分表达和维护自身权益的渠道。以遭受家庭暴力的妇女为例，如果没有经过充分的立法调研，作为弱势群体，其权益很难为人大代表、专家学者所充分揭示和代表。在立法过程中，除了要听取公安、法院等国家机关意见、咨询拥有关注弱势群体人文情怀的专家外，更应重点听取妇联、家庭暴力投诉站、妇女儿童维权站等官方或民间的社会团体意见。它们在表达受害人吁求、评判法律制度设计合理性方面具有更强的发言权。

其次，在便民、实用原则指导下，保障人民通过多种途径参与立法活动。立法法规定了座谈会、论证会、听证会、公布法律草案并征求意见等多种公众立法形式。实践中，上述参与形式发展极不平衡。公开征求意见已进入“常态化”，但因为缺乏有效的意见反馈机制而效果不彰；座谈会和论证会被大量采用，却因为主题自由分散、参与主体缺乏利害相关性而导致所发表意见仅具有参考价值；而真正能够就立法过程中具体影响到利害关系人权益的争论问题进行质证与辩论的立法听证会，因为成本高、门槛高而较少举行。近些年追捧的互联网公布法律草案并公开征求意见方式快捷、成本低，但对于并不熟悉现代科技手段的弱势群体和偏远地区公众来说，仍有参与的现实困难。因此有必要在拓宽中国政府网和中国人大网等官方收集意见渠道的同时，为那些网络知识不佳人员开辟专线电话、手机短信等意见表达渠道。

哪一种方式最能满足参与者的需要与立法需求，必须综合参与者组成与事务性质而定。有效的公众参与应当是根据每一个立法项目的特点制定有针对性的公众参与计划。如果立法内容有重大分歧或不同意见，可以组织听证会听取意见。如果立法涉及复杂的技术问题，可组织专家论证会。如果立法涉及社会管理、百姓日常生活，就要多深入社区召开座谈会。但即便是形式灵活的座谈会和专家论证会，也要有最低限度的公告和座谈记录公布方面的要求。

再次，参与的效果要靠时间来保障。立法是制定规则的过程，是凝练并表达全民意志的过程。立法不应当实行少数服从多数。为了避免出现多数人暴政，立法应当充分听取少数人意见，应当有不同主张之间交锋、说理和倾听的过程。而我国立法的“计划制”特征很难保证有广泛、深入的公众参与。以国务院发布的关于反家庭暴力法（征求意见稿）公开征求意见的通知为例，公开征求意见的期限仅为1个月。对于反家庭暴力这样细致而复杂的工程，在实施立法计划时应留出合理、充足的完成公众参与程序的时间。只有在现实条件允许的情况下，才能避免公众参与“讲起来重要，做起来次要，忙起来不要”的局面。

最后，意见反馈是公众参与立法的核心问题。如果公众意见对最终的结果没有实质影响力，公众参与的有效性没有保障，公众参与的持续性也就难以保障。2005年《物权法（草案）》征求意见结束后，立法工作机构将各地群众的意见整理出《各地人民群众对物权法草案的意见》，并通过媒体予以公开发布，受到了社会好评。但遗憾的是，这种做法没有明确的标准，尚未形成制度化。为此，立法机关需要拿出诚意，建立严格的意见反馈机制，让公众参与落到实处。立法机关不仅要收集意见、反馈结果，还要建立起与公众的互动格局。为了增强民众的关注度，立法机关可以定期将收集的意见汇总、公布，选择意见反映集中的问题通过召开新闻发布会的形式予以回应。经由报刊、广播电台、电视台等媒体的持续报道，公众参与立法的广度会进一步增加。

家庭是社会的基本细胞，家庭暴力可能影响社会和谐安宁。家庭暴力除了会引起离婚和受暴妇女“以暴制暴”外，还会令经历或目睹家庭暴力的儿童身心遭受伤害，成为潜在的施暴者。从这种意义上说，动员全社会力量关注、参与反家庭暴力立法，不仅有助于立法质量的提升，还是一次公民自我检视行为举止、养成公民美德的极佳机会。

（作者系中国政法大学法治政府研究院教授）