离婚纠纷

上海法治报  2015年 1月5日

■圆桌主持　陈宏光

本期嘉宾

上海中夏旭波律师事务所　李晓茂

上海广庭律师事务所　潘轶

上海卓君律师事务所　秦建铭

主持人:

最高法、最高检、公安部、民政部日前印发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，明确了申请撤销监护人资格的诉讼主体，列举了性侵害、遗弃、虐待等7种可以撤销监护人资格的严重情形。

而就目前的情况来看，我国法律中虽然早已有监护资格撤销的规定，但实际实施的少之又少。那么，这一最新《意见》的出台，是否能产生立竿见影的效果呢？

现状：法律规定过于空泛

此前关于撤销监护资格的法律规定过于简略空泛，很难应对实际面临的诸多问题。

李晓茂：对于监护及其相关问题，1987年即实施的我国　《民法通则》　就已在第二节中专门予以了规定。

其中第十八条规定：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产……监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的，应当承担责任；　给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。”

《未成年人保护法》　第五十三条也规定：“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用。”

问题是，上述法律规定过于简略空泛，很难应对实际面临的诸多问题。正因为如此，现实中依法撤销监护权的案子少之又少，相关法律规定几乎沦为空文，未成年人受到家庭监护侵害后面临发现难、起诉难、审理难、安置难等问题。

新规：强调责任成为亮点

《意见》中使用了大量的“应当……”，体现了落实责任的思路，并且规定民政部门要承担兜底监护人的责任。

潘轶：此次的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，由“两高”即最高人民法院、最高人民检察院和“两部”即公安部、民政部共同出台，其宗旨无疑是“切实维护未成年人合法权益”。

而纵观这部6000余字的　《意见》，我认为除了内容比较周全完备之外，最大的亮点还在于对于责任的强调。

首先，　《意见》　中使用了大量的“应当……”，体现了落实责任的思路。

众所周知，法律条文中规定的某一行为是否表述为“应当……”至关重要，如果“应当”就是一种法定义务或者说法定责任，而如果不是“应当……”，那么也就毫无法律上的约束力。

而在这部“意见”中，许多规定都表述为“应当……”：

“处理监护侵害行为，应当遵循未成年人最大利益原则，充分考虑未成年人身心特点和人格尊严，给予未成年人特殊、优先保护。”

“对于监护侵害行为，任何组织和个人都有权劝阻、制止或者举报。

公安机关应当采取措施，及时制止在工作中发现以及单位、个人举报的监护侵害行为，情况紧急时将未成年人带离监护人。

民政部门应当设立未成年人救助保护机构（包括救助管理站、未成年人救助保护中心），对因受到监护侵害进入机构的未成年人承担临时监护责任，必要时向人民法院申请撤销监护人资格。

人民法院应当依法受理人身安全保护裁定申请和撤销监护人资格案件并作出裁判。

人民检察院对公安机关、人民法院处理监护侵害行为的工作依法实行法律监督。

人民法院、人民检察院、公安机关设有办理未成年人案件专门工作机构的，应当优先由专门工作机构办理监护侵害案件。”

伴随着这些“应当”的规定，相关部门的责任至少在法律层面落实了。

其次，《意见》中规定了“兜底责任”。

在人民法院撤销监护权之后，要另行指定监护人。以往在现实中，法院判决撤销监护权其实并无难点，难就难在撤销监护权后孩子由谁监护。

此次《意见》中明确，在没有其他监护人可以指定的情况下，民政部门要承担兜底监护人的责任。

这一“兜底”，也至少在法律层面上解决了未成年人无人监护的问题。

展望：实施效果有待观察

就这次出台的　《意见》　来看，至少在法律层面从以往的寥寥数语，变成了洋洋六千余字。可以说，法律规定的确较为详细完备了。下一步，就需要依照法律必须建立的各项制度跟上。

秦建铭：就监护资格的撤销来看，以往面临的不仅是法律过于简略空泛的问题，还有现实层面的许多具体问题，涉及社会方方面面，需要包括机构、资金、人员在内的一整套机制。

就这次出台的《意见》来看，至少在法律层面从以往的寥寥数语，变成了洋洋六千余字。可以说，法律规定的确较为详细完备了。

下一步，就需要依照法律必须建立的各项制度跟上。

就拿依法承担“兜底责任”的民政部门来说，依据　《意见》，其身上的担子是不小的，有些工作可能以前都没有开展过。能否在制度、资金、人员等方方面面给予保障，承担好自己的职责，还有待进一步的观察。

另外，《意见》中屡屡提到的、职责颇为重要的“未成年人救助保护机构”，也是一个以往人们比较陌生的机构。

民政部门目前已有面向一般流浪乞讨人员的救助站，以及特殊的流浪未成年人救助站。据媒体近日报道，民政部已确定将44个试点地区的“流浪未成年人救助保护中心”更名转型为“未成年人保护中心”，工作职能拓展为面向困境未成年人的社会保护。

可见，“未成年人救助保护机构”目前仍处于试点探索的状态，如何进一步完善，对民政部门来说也是颇为艰巨的课题。

总之，此次《意见》的出台只是跨出了“依法处理监护人侵害未成年人权益行为”的第一步。要在现实中保证法律规定的有效实施，切实维护好未成年人的合法权益，仍然任重道远。

背景

四部门出台意见：七种情形可撤销监护资格

据新华社报道，记者从12月23日举行的民政部新闻发布会获悉，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部近日联合印发　《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，意见自明年1月1日起实施。

最高人民法院审判委员会专职委员、研究室主任胡云腾介绍说，关于撤销监护人资格，民法通则和未成年人保护法的规定主要涉及两方面，一是侵害未成年人合法权益，一是不履行监护职责。意见根据这两个法律的规定，列举了七种严重情形。

根据意见，被申请人有下列情形之一的，人民法院可以判决撤销其监护人资格：１、性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，严重损害未成年人身心健康的；２、将未成年人置于无人监管和照看的状态，导致未成年人面临死亡或者严重伤害危险，经教育不改的；３、拒不履行监护职责长达六个月以上，导致未成年人流离失所或者生活无着的；４、有吸毒、赌博、长期酗酒等恶习无法正确履行监护职责或者因服刑等原因无法履行监护职责，且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人，致使未成年人处于困境或者危险状态的；５、胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，经公安机关和未成年人救助保护机构等部门三次以上批评教育拒不改正，严重影响未成年人正常生活和学习的；６、教唆、利用未成年人实施违法犯罪行为，情节恶劣的；７、有其他严重侵害未成年人合法权益行为的。

胡云腾表示，考虑到这项规定与传统观念存在不一致的地方，必须审慎行使，即确实需要依法剥夺监护权的才依法剥夺，同时对那些进行批评教育、处罚以后能够改正的，能够再次履行监护人职责的，在一年内根据其申请，依法可以恢复监护人资格。

但是意见也规定，申请人具有下列情形之一的，一般不得判决恢复其监护人资格：性侵害、出卖未成年人的；　虐待、遗弃未成年人六个月以上、多次遗弃未成年人，并且造成重伤以上严重后果的；　因监护侵害行为被判处五年有期徒刑以上刑罚的。

民政部社会事务司司长张世峰在发布会上表示，家庭监护对未成年人的健康成长具有首要职责。剥夺父母的监护权不是目的而是手段，是对严重侵害未成年人权益的父母进行警示和惩戒。

他同时指出，国家监护是通过转移监护权实现国家和政府的监护，是对家庭监护的补充，民政部门要代表政府履行对未成年人国家监护的兜底责任。

根据意见，民政部门应当设立未成年人救助保护机构（包括救助管理站、未成年人救助保护中心），对因受到监护侵害进入机构的未成年人承担临时监护责任，必要时向人民法院申请撤销监护人资格。