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2011-05-17   法制日报 记者 陈丽平 见习记者 李吉斌

全国老龄办前不久在京发布《全国城乡失能老年人状况研究》报告。报告显示，2010年末，我国城乡共有部分失能和完全失能的老年人约3300万，占老年人口的19％。

据了解，民政部、全国老龄办早在2007年就启动了老年人权益保障法修订工作，目前已形成修订草案稿，正在对草案稿作进一步修改。

“老年人权益保障法修订应重点关注失能老人。”中国政法大学法学院副教授刘晓兵博士，近日在接受《法制日报》记者采访时说。

完全失能老年人约有1080万

失能老人是指生活完全不能自理、必须依靠他人照料的老年人。按照国际通行的日常生活活动能力量表“吃饭、穿衣、上下床、上厕所、室内走动和洗澡”六项指标，一到两项“做不了”的，定义为“轻度失能”；三到四项“做不了”的定义为“中度失能”；五到六项“做不了”的定义为“重度失能”。

“伴随着我国人口老龄化、高龄化的不断深入发展，我国失能老年人规模不断扩大。”中国老龄科学研究中心主任张恺悌近日向《法制日报》记者介绍，2010年，全国老龄办和中国老龄科学研究中心开展了全国失能老年人状况专题研究。根据调查预测，2010年末全国城乡部分失能和完全失能老年人约3300万，其中完全失能老年人1080万，占总体老年人口6.23 ％。在完全失能老年人中，84.3％的为轻度失能，中度和重度失能的比例分别为5.1％和10.6％。

张恺悌预测，到2015年，我国部分失能和完全失能老年人将达4000万人，比2010年增加700万人，将占总体老年人口的19.5％。其中完全失能老年人将达1240万人左右。

“失能老年人特别是完全失能老年人，日常生活必须有人照料。”张恺悌说，我国随着工业化、城镇化的发展，劳动力的迁移，家庭规模的小型化，尤其是计划生育政策不断深入贯彻实施，使得建立在多子女条件下的传统家庭照料模式，已经不能适应当前的经济社会发展要求。 

近半养老机构不收失能老人

前不久，刚从北京一家敬老院被子女接回家一个月的王静老人，打电话给敬老院想再重新回去。让她没想到的是，曾经悉心照料她两年之久的敬老院，却告诉她，因床位紧张她暂时不能回去。

当前，“一床难求”和空置率较高这种截然相反的现象，出现在一些城市的公办和民营养老机构中。一方面，公办养老机构床位紧张，排队等床现象普遍存在；另一方面，一些相对高端的民营养老公寓却遭受冷落，入住率偏低。

据了解，民营养老机构入住率不高的原因在于，其地理位置往往在郊区，交通、医疗配套不足。北京许多民营老年公寓的入住率仅为60%，甚至有些养老公寓的入住率仅为30%左右。

张恺悌介绍，城市完全失能老年人中，有照料需求的占77.1％；农村完全失能老人中，有照料需求的占61.8 ％。

另据《2009年民政事业统计报告》显示，全国老年人的收养机构有将近4万家，总床位数为266.2万张左右，实际收养老年人的人数为210.9万，其中收养的失能老年人规模约在24万至35万之间，只占全部收养老年人数的17％。

根据民政部的相关数据，按照国际上平均每千名老人占有养老床位50张测算，全国老年人约需养老床位800万张，与目前的实际床位相比缺口较大。

张恺悌介绍，在养老机构中，配备有医疗室的机构不足六成，配备康复理疗室的机构不足两成。有22.3％的养老机构既没有单独的医疗室，也没有专业医护人员；农村这种情况更为严重，西部农村的养老机构超过60％缺少专业医护人员。在医生的配备上，有超过五成的养老机构是空白。

“在养老机构收住对象的定位上，近一半的机构表示只接收自理老人或以接收自理老人为主，不收住失能老人。”张恺悌说。

立法建立长期护理保险制度

“解决失能老年人特别是完全失能老年人的长期照护问题，不仅是老年人个人和家庭的迫切需要，也是一个亟待解决的社会问题。”张恺悌说，解决这一问题，需要从法律层面更全面、更系统、更深入地推动养老服务业的发展。

他认为，面对失能老年人的快速增长，现有的法律法规政策、特别是相关配套的实施办法、地方性法规严重不足，养老服务业的法制建设亟待加强。

“要通过修改或细化法律规定，在土地、资金资助、税收减免、水电气收费等方面实行一系列优惠扶持政策，扶持和激励社会力量兴办养老机构。”张恺悌强调，失能老年人照料等为老服务总体上看属于社会公共服务范畴，具有社会福利和公益属性。

张恺悌强调，长期照护服务体系的建立需要有失能老年人经济支付能力的支撑，因此应当通过立法建立健全失能老年人长期护理保险制度。

“我国应从现在开始加紧研究和探索强制性的长期护理保险制度，并在沿海发达地区或一线城市先行试点。”张恺悌提出，也可以先从商业保险起步，待成熟后再逐步向社会保险转型，使之成为社会保险的一个重要险种。

刘晓兵认为，老年人权益保障问题既要有普遍性，又要有特殊性。所谓普遍性，就是老年人的权益保障要公平、一致和权利平等；所谓特殊性，就是老年人与老年人之间是有差别的，这个差别在我国尤其大。城市老年人与农村老年人、享受退休待遇的老年人和不享受退休待遇的老年人之间，有时候差别非常大，这是我国二元制养老体制造成的。

“对于失能老人，要在修改老年人权益保障法时予以倾斜和重点关注。”刘晓兵说，这方面可以借鉴美国的做法：一方面为失能老年人提供政府补贴，由其自主向社会购买日常护理服务；另一方面，由政府以政府采购的形式为失能老年人提供社区服务，并提供公共设备、设施和器具的支持。

刘晓兵举例说，美国加利福尼亚州社会保障法规定，要为65岁以上老年人以及残疾老年人提供一定数额的货币补贴。2011年，加州政府为每位失能老年人提供的补贴为每月907.5美元，为每对失能老年人夫妻提供的补贴为每月1225.83美元。

“目前我国在财力方面已具备条件，应以立法的形式确保地方政府为失能老年人提供一定的货币补贴。”刘晓兵说，这是政府应该做而且能够做好的事情。